Владимир Вирич выступил с авторской статьей о Саратовской агломерации

Редакция ИА "Взгляд-инфо" предлагает к чтению аудитории авторскую статью известного саратовского архитектора Владимира Вирича.

Текст эксперта посвящен созданию Саратовской агломерации.

Создание Саратовской агломерации – горизонт новых возможностей.

I.

Наша жизнь сосредоточена в городах, урбанизация - одна из основных тенденций развития человечества. В 2008 году население городов сравнялось по численности с сельским, а к 2050 году, по прогнозу ООН, более 85% населения Земли будет жить и трудиться в городах. В России на начало 2016 года почти в 1100 городах сосредоточено более 108 млн. человек, или  74,2% населения страны.

Однако неуклонный рост городов сопровождается целым комплексом проблем: территориальных, экономических, инженерно-транспортных, экологических, социальных, связанных с ростом преступности и социальной напряженности, ограниченностью природных ресурсов, исчезновением культурного и исторического наследия и т. д. Ответом на этот глобальный вызов может и должно  стать развитие городской цивилизации в рамках формируемых крупными городами (центрами регионов) агломераций.

Эти процессы отражаются в  повышении деловой, социальной и строительной активности, ресурсной обеспеченности таких долгосрочных направлений развития территорий и поселений, как совершенствование инженерно-транспортной инфраструктуры,  в застройке и реконструкции городов, улучшении экологического состояния городской среды, обустройстве сельских населенных пунктов.  По мнению научного руководителя национального университета "Высшей школы экономики" академика Евгения Ясина эти тенденции связаны с тем, что "…мы вступаем в инновационную эпоху. В итоге вследствие разных процессов у нас будут расти крупные города и агломерации вокруг них, видимо, таких агломераций будет где-то 15, на основе миллионников. И в них будут важнейшие интеллектуальные центры, университеты и другие сильные узлы высокой образованности, науки. А в эти города и агломерации будут перемещаться и люди из сельской местности и местных городов".

Поддержание и дальнейшее обеспечение устойчивого функционирования и развития городов и других поселений Российской Федерации – крупнейших - центров агломераций и входящих в агломерации средних и малых городов становится стратегической целью государственного развития. Эта цель однозначно сформулирована в программной статье Президента Российской Федерации В.В.Путина "О наших экономических задачах": "Освоение территории России надо начинать с земель вокруг крупных экономических центров. Расширение агломерационного радиуса наших городов в 1,5–2 раза увеличит доступную территорию в несколько раз. Это позволит полностью преодолеть ее дефицит, снизить стоимость жилых и производственных помещений на 20–30%. Это позволит значительно поднять и доходность пригородного сельского хозяйства, и качество жизни работников аграрного сектора (Ведомости, 30.01.2012)

Правительством Российской Федерации установлено, что Городские агломерации в пространстве страны – приоритеты развития. В "Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период  до 2018 года", утвержденных 14.05.2015 г. в качестве важнейших приоритетных задач, в том числе, указаны:

1. Разработка стратегии пространственного развития РФ как территориально-пространственной модели развития экономики, создающей предпосылки обеспечения межрегиональной интеграции.

2. Реализация взаимосвязи документов стратегического, территориального и бюджетного планирования.

3.   Создание условий для развития городских агломераций и высоко урбанизированных территорий как полюсов ускоренного социально-экономического развития.

4. "Децентрализация" налогов, в том числе включающая пересмотр механизма поступления в бюджеты бюджетной системы РФ доходов от акцизов на алкогольную продукцию.

5. Меры по повышению устойчивости региональных и местных бюджетов, в том числе за счет эффективности бюджетных расходов субъектов РФ и МО.

В плане действий Правительства РФ, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 году (утвержденного 01.03.2016г. Раздел II, пункт 105), перед Министерством экономического развития РФ ставится задача по разработке и внедрению "Дорожной карты" развития городских агломераций в Российской Федерации", состоящей из трех основных этапов:

1 этап  – 2016г. – "Формирование стратегических приоритетов развития городских агломераций и разработка инструментов управления их развитием".

2 этап – 2017г. – "Методическое обеспечение и реализация агломерационных проектов".

3   этап   - 2018 г.  – "Совершенствование нормативного правового обеспечения развития городских агломераций".

II.

В настоящее время  в России, по разным оценкам, насчитывается от 24 до 52 крупных городских агломерации. В агломерациях проживают 66,6 млн. человек, т.е. 65,5% городского населения, или 45,1% всего населения страны. Доля агломераций в объеме ВВП составляет сегодня 51,7%, а к 2020 году прогнозируется увеличение  до 56,6%. При этом потери российской экономики от нерациональной и неэффективной пространственной организации территорий агломераций составляют до 3% ВВП.

Сегодня развитие городских агломераций в России характеризуется следующими основными проблемными ситуациями:

1. Отсутствием в российском правовом поле понятия "агломерация" и связанной с этим системы правового регулирования проблем организации и развития агломераций.
2. Отсутствием единой системы документов развития (планирования) городских агломераций, совмещающих функционально-пространственное, социально-экономическое и бюджетное планирование.
3. Проблемой управления смежными административными территориями и возникающими в связи с этим противоречиями, связанными с фактическим выходом агломерационных экономических и  функционально-пространственных связей  за пределы существующих административных границ.

В отличие от зарубежных стран, в Российской Федерации официальный статистический учёт агломераций не ведётся, а все научные определения агломерации являются авторскими и разнятся. Общепризнанный понятийный аппарат и легитимное  определение агломерации в России практически отсутствуют. Понятие "агломерация" в настоящее время используется не только в традиционном географическом смысле (тесное скопление (группа) городов и других населенных мест, объединенных производственными, социальными, трудовыми и культурно-бытовыми связями, объектами инфраструктуры, общим использованием межселенных территорий и ресурсов), но и  в качестве определения формы организации взаимодействия местных управленческих структур - муниципалитетов (структура управления, сформированная на основе добровольного решения соседних муниципальных образований с целью эффективного управления совместным развитием, реализации межмуниципальных проектов).

Исследователями отмечаются важнейшие аспекты преимуществ агломерационного развития. Прежде  всего – системный агломерационный  эффект, формирующийся сначала на уровне города-центра и отвечающий принципу "Целое больше суммы его частей". Иллюстрацией этого принципа может служить самолет,  уникальное  свойство которого – способность к полету.  Тогда как ни одна из его отдельно взятых частей таким свойством не обладает. Агломерационный эффект – результат не только благоприятного сочетания ресурсов, но и согласованного  поведения и отношений. В определенном смысле агломерационный эффект - это эффект кооперации – согласованной организации использования ресурсов, производительных сил, всевозможных процессов и прочего для достижения общего дела.

Другой важный аспект агломерационного эффекта  - реальное повышение производительности  труда благодаря высокой плотности экономической активности – количества зарегистрированных предприятий на 1000 жителей.  Агломерации - драйверы экономического роста территорий с высокой экономической плотностью, где производительность труда (по данным ГУ ВШЭ) превышает среднероссийский уровень на 40% и более.

Не всегда очевидные интересы города-центра и периферии совпадают. Город опасается снижения уровня бюджетной обеспеченности,  периферия – потери самостоятельности, управленческие  элиты – ограничения власти и статуса.  Действительно, муниципалитеты при создании агломерации частично теряют независимость, добровольно передавая часть своих полномочий на "агломерационный" уровень. Однако все приобретают возможность участия в общем и более крупном проекте и получении благ, на которые они не могли бы рассчитывать поодиночке. Сейчас зачастую муниципалитеты пытаются выживать в одиночку, конкурируя друг с другом за рабочие места, дороги, коммунальную инфраструктуру. Каждый муниципалитет старается иметь у себя все свое (кладбище, полигон ТБО, поликлинику, дом культуры и т.п.) При этом существует постоянный конфликт интересов: все хотят привлечь на свою территорию крупное производство, стремясь увеличить доходную часть бюджета, но не хотят размещать крупные "агломерационные" полигоны ТБО; все согласны, что должен быть зеленый пояс, но интенсивно сокращают территории зеленых насаждений, размещая коттеджные поселки без учета перспектив развития рекреационных пространств и инженерно-транспортной инфраструктуры, фактически общей с городом – центром.

Поэтому развитие в рамках агломераций – это всегда согласование интересов. Крайне важно сбалансировать интересы всех участвующих и заинтересованных в проекте сторон: администрации, бизнеса, жителей. Возможно это только путем разумных и взвешенных компромиссов при условии понимания и принятия того факта, что агломерации – это естественно сложившиеся социально-экономические системы, в принципе не требующие изменений муниципальных границ. Позиция, когда все руководствуются интересами отдельных – "своих" – территорий (или своими личными интересами), а не интересами агломерации, региона в целом, приводит к стихийности развития и наносит значительный ущерб социальной и экономической  жизни муниципалитета, региона, страны.

III.

Современное состояние Саратовской Агломерации является характерным для многих агломераций России.

Центр Саратовской агломерации – города Саратов (840 тыс. жителей) и Энгельс (220 тыс. жителей). В состав агломерации входят населенные пункты Саратовского, Энгельсского, Татищевского, Воскресенского районов Саратовской области с населением  около 120 тыс. человек. Общая численность населения Саратовской агломерации порядка 1200000 человек, или 45% населения Саратовской области.

Всесторонняя характеристика существующего  положения  территорий агломерации (упомянутых районов Саратовской области и городов, образующих ядро агломерации) неоднократно приводилась в многочисленных редакциях Стратегий и регулярно принимаемых Программ социально-экономического развития области и города Саратова. Одним из констатируемых показателей которых является продолжающееся сокращение населения как города-центра, так и области в целом. Причем эта негативная тенденция, отмечаемая во всех прогнозах, скорее всего, сохранится и на ближайшие десятилетия – разница только в сроках;  и является далеко не единственной.  

По мнению созданной  энтузиастами-профессионалами Ассоциации "Институт социально-экономического развития Саратовской агломерации",  существующее положение наших территорий во многом связано с внутренними (характерными для страны в целом) изменениями системы "производство – расселение – социальная инфраструктура", причины которых лежат в неэффективном территориальном управлении, в сложившейся структуре экономических и  психологических стимулов пространственного поведения населения. В этой связи специалистами Ассоциации  отмечаются главные причины сложившейся ситуации:

1. Несоответствие продиктованной современным градостроительным и иным законодательством практики территориального проектирования сложившимся геополитическим, экономическим, социальным, урбоэкологическим условиям развития территорий и систем населенных мест. Например,  разработка  градостроительной документации строго в границах муниципальных образований без учета влияния внешних факторов сопряженных территорий.

2. Несоответствие проектных градостроительных решений механизмам их практической реализации и агломерационным тенденциям, связанным с дальнейшей демократизацией системы территориального управления в Российской Федерации.

3. Крайне низкая эффективность применения в современных условиях методик прогнозирования и планирования в сфере регионального расселения и территориального проектирования.

4. Отсутствие междисциплинарных научных связей проектировщиков-градостроителей, прежде всего, с географами, социологами, демографами, статистиками, специалистами информационных технологий, профессионалами  других областей, альтернативно мыслящими представителями общественности. Территориальное планирование - не только результат деятельности проектной организации, но и не итог голосования на публичных слушаниях.

IV.

Сегодня многие регионы России идут по пути создания на базе своих городов-центров агломерационных образований. В последние годы проекты развития своих агломераций в виде схем территориального планирования (точнее, корректировки таких схем в части территорий, вошедших в агломерацию) выполнили многие регионы: Тульская, Крымская, Ставропольская, Сочинская, Махачкалинская, Самаро-Тольятинская, Новосибирская, Барнаульская, Пермская, Красноярская, Челябинская,  Читинская, Томская, Нижегородская и другие агломерации. Значительная часть из них получила поддержку в виде присвоения статуса "пилотных проектов" Правительством РФ в лице Министерства экономики РФ и при прямом участии ведущего градостроительного института России – московского "Гипрогора". Опыт,  полученный в результате разработки и внедрения этих проектов, раскрыл перед регионами широкие перспективы, прежде всего, социально-экономического развития.

Первым шагом на этом пути практически для всех регионов стало заключение межмуниципального соглашения о создании агломерации в административных границах территорий города - центра и нескольких примыкающих муниципальных образований.  Так, в Челябинской области на основе межмуниципального соглашения создана Ассоциация "Координационный совет муниципальных образований Челябинской агломерации". В Пермской области заключено межмуниципальное соглашение "О создании и совместном развитии Пермской агломерации". В Томской области законодательно утверждена "Стратегия социально-экономического развития Томской области до 2030 года", территориально привязанная к границам Томской агломерации. Высокая концентрация ресурсов и их грамотное освоение (71% населения, 74% продукции обрабатывающих предприятий, 87% жилищного строительства, 94% оборота розничной торговли, при 4% от общей площади Томской области) позволили на основе Распоряжения Правительства РФ "О создании в Томской области инновационного территориального центра "ИНО Томск" (от 14.01.2015г. № 22-р) сформировать  на территории Томской агломерации и всего региона инвестиционных проектов на сумму 253,97 млрд. руб. до 2020 года.

V.

В Саратовском регионе (видимо, единственном в стране), в рамках гражданской инициативы создана Ассоциация "Институт социально-экономического развития Саратовской агломерации".  Приняв участие в III  Всероссийской конференции "Развитие агломераций в России"  и обобщая опыт регионов,  специалисты ассоциации предлагают следующий алгоритм формирования проекта Саратовской агломерации, при этом последовательность пунктов не является критичной:

1. Формирование Агломерации – заключение межмуниципального соглашения. установление границ  и территориального содержания Агломерации, основных направлений ее территориального и иных видов развития. Формирование общей Стратегии социально-экономического развития – соподчинений ей Стратегий развития муниципальных образований.

2. Разработка механизмов формирования  Агломерации – подготовка Схемы территориального планирования Агломерации (СТП) – корректировка СТП Саратовской области и документов территориального планирования муниципальных образований, входящих в Агломерацию. Формирование органов управления Агломерацией.

3. Разработка правовых  механизмов формирования и функционирования Агломерации – разработка и утверждение  необходимых  правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

4.  Формирование пакета "агломерационных проектов" -  например,  "Организация транспортного обслуживания территории агломерации", "Схема организации управления отходами", т.е. дающих "агломерационный эффект".

5. Разработка Комплексной инвестиционной программы агломерации -  финансовой схемы реализации проекта агломерации, увязывающей все виды финансирования проекта и привлечения внешних и внутренних инвестиций.

6. Разработка информационной системы создания, проектирования и управления агломерацией – создание банка данных и информационной аналитической системы.

7. Создание рабочей проектной группы – формирование коллектива специалистов различных направлений, обладающих уникальной профессиональной компетенцией и связями с коллегами из других регионов и идеологами агломерационного развития центральных институтов и министерств Правительства РФ.

Автор отдает себе отчет в том, что многое из сказанного является весьма спорным и недостаточно аргументированным. Но это не самое важное. Важно заострить проблему, привлечь к ней внимание профессионалов-градостроителей, представителей деловых кругов, общественности, всех, кому небезразлична судьба Саратовского региона, а самое главное лиц, принимающих решения. Если это хоть в какой-то степени удалось, автор будет считать свою задачу выполненной.

Владимир Григорьевич Вирич, архитектор.

Подпишитесь на телеграм-канал "ИА "Взгляд-инфо". Вне формата": заходите - будет интересно